안녕하세요, 법무법인 청출 이영경 변호사입니다.

공정거래위원회는 2026년 9월 9일, 2021년 6월부터 2024년 11월까지 특정 언론사가 발주한 인쇄용지 입찰 6건에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 입찰가격 등을 담합한 6개 인쇄용지 제조·판매 사업자(이하 ‘A~F사’)에 대해 시정명령과 함께 과징금 총 30억 900만 원을 부과하고, 그중 2개 법인을 검찰에 고발하기로 결정하였다고 발표하였습니다. 이번 사안은 앞서 2026년 4월 제재된 인쇄용지 가격담합 사건(2026. 6. 9. 의결 제2026-112호)에 이어, 동일한 사업자들이 입찰 단계에서도 상호 경쟁을 제한한 사실이 추가로 적발·제재된 사례로 제지산업 담합 감시가 한층 강화되는 흐름을 보여줍니다. 법무법인 청출은 공정거래위원회를 대리하여 처분의 적법성을 법원에서 인정받은 경험과, 다수의 기업을 대리하여 입찰담합·부당공동행위 조사·심의·소송에 대응한 경험을 모두 보유한 공정거래법 전문 변호사들로 구성된 법무법인입니다.

본 칼럼은 공정거래위원회 보도자료(2026. 9. 9.자)를 기초로 작성되었으며, 개별 사업자 명칭은 A~F사로 익명 처리하였습니다.

한눈에 보는 처분의 요지 – 낙찰예정자·들러리·입찰가격 사전 합의

6개 인쇄용지 제조·판매 사업자(A~F사)는 인쇄용지 전제품에 대한 가격담합을 시작한 연장선에서, 특정 언론사가 발주한 인쇄용지 입찰에서도 저가 수주를 방지하고 높은 낙찰률을 유지하기 위해 입찰 전 모임 또는 전화 연락을 통해 낙찰예정자와 입찰가격을 합의하고 이를 실행하였습니다. 그 결과 담합기간 평균 약 96.2%(최대 약 99.4%)의 비정상적으로 높은 낙찰률을 유지하였는데, 이는 담합이 없었던 기간(2018~2020년)의 평균 낙찰률 87.6%를 크게 웃도는 수준입니다. 공정위는 이를 공정거래법 제40조 제1항 제8호가 금지하는 ‘부당한 공동행위(입찰담합)’로 판단하여 시정명령과 과징금을 부과하고, 담합을 주도한 2개 법인을 검찰에 고발하였습니다.

• 담합 기간: 2021. 6. ~ 2024. 11. (약 3년 5개월, 총 6건 입찰)

• 담합 대상: 특정 언론사가 발주한 연말간행물·정기간행물용 인쇄용지 구매 입찰

• 담합 결과: 담합기간 평균 낙찰률 약 96.2%(최대 99.4%) vs 비담합기간 평균 87.6%

• 적용 법조: 공정거래법 제40조 제1항 제8호 (입찰담합)

• 처분 대상: 6개 인쇄용지 제조·판매 사업자(A~F사)

• 처분 내용: 시정명령(행위금지명령) + 과징금 총 30억 900만 원 + 2개 법인 검찰 고발

• 사건의 배경: 동일 사업자들의 인쇄용지 가격담합 사건(2026. 6. 9. 의결)에 이은 추가 적발

1. 사건 배경 및 시장 특성

인쇄용지 시장의 과점 구조

인쇄용지는 문서·책·잡지·달력·팸플릿 등 인쇄물 제작에 사용되는 종이로, 표면 코팅 여부에 따라 비도공 인쇄용지(백상지·중질지 등)와 도공 인쇄용지(아트지 등)로 구분됩니다. 국내 인쇄용지 시장은 A~F사를 포함한 6개 제지사가 장기간 양강 체제(2개사 그룹 중심)를 구축해 왔으며, 2024년 매출액 기준 이들 6개사의 시장점유율 합계는 약 95%(수입 인쇄용지를 감안하더라도 약 81%)에 이릅니다. 이처럼 소수 사업자가 시장을 과점하는 구조는 담합의 유인과 실행 가능성을 높이는 요인으로 작용할 수 있습니다.

담합 배경 – 수요 감소와 원가 상승 압박

디지털 전환 확산 등으로 인쇄용지 수요가 지속적으로 줄어들면서 제지사 간 가격경쟁이 심화되었고, 2020년 이후 코로나19·우크라이나 전쟁·환율 상승 등의 영향으로 제조원가도 상승하였습니다. 이에 6개 제지사는 상호 경쟁을 회피하고 이윤을 극대화할 목적으로 2021년 2월경부터 인쇄용지 전제품에 대한 가격담합을 시작하였고, 이를 유지·강화하는 과정에서 이번 입찰담합에도 가담한 것으로 확인되었습니다.

입찰 방식 – 제한경쟁/최저가 방식

발주기관인 언론사는 매년 연말간행물(달력·가계부 등)과 정기간행물(월간지·팸플릿 등) 제작에 필요한 인쇄용지를 입찰을 통해 구매하였습니다. 해당 입찰은 사업실적·생산·공급능력 등 일정한 자격요건을 갖춘 업체만 참여할 수 있어 사실상 6개 제지사만 참여 가능하였고, 예정가격 이하 최저가격 투찰 업체를 선정하는 ‘제한경쟁/최저가’ 방식으로 진행되었습니다.

2. 합의 내용과 6건 입찰의 실행 결과

합의 내용 – 낙찰예정자·들러리·입찰가격 사전 결정

6개 인쇄용지 판매 사업자는 2021년 6월부터 2024년 11월까지 발주기관이 진행한 인쇄용지 입찰 6건에 참여하면서, 사전에 낙찰예정자, 들러리, 입찰가격 등을 합의하였습니다. 참여 사업자는 입찰별로 차이가 있었는데, A사(2024년 4월 생산·판매 개시)는 6차 입찰에만, F사는 2024년 생산 중단으로 5차 입찰부터는 합의에 참여하지 않았습니다.

실행 결과 – 6건 중 대부분 합의된 낙찰예정자가 낙찰

합의에 따라 1차 입찰에서는 D사가, 3차와 4차에서는 B사와 C사가, 6차에서는 A·B·C사가 사전에 합의된 낙찰예정자로 낙찰받았습니다. 다만 2차 입찰에서는 낙찰예정자였던 D사가 발주기관으로부터 입찰참가자격제한을 통보받아 입찰에 불참하면서 들러리였던 B사와 C사가 낙찰받았고, 5차 입찰에서도 낙찰예정자였던 E사가 서류 미비로 탈락하면서 들러리였던 B사와 C사가 낙찰받는 등 일부 변수가 있었으나, 전체적으로 합의된 구도 안에서 낙찰자가 결정된 것으로 확인되었습니다.

3. 관련 법령 – 공정거래법 제40조 제1항 제8호 (입찰담합)

이 사건에 적용된 법조는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제40조 제1항 제8호입니다.

4. 사업자별 처분 내용 – 시정명령·과징금 30억 원·2개 법인 고발

공정위는 6개 사업자에 대해 시정명령(행위금지명령)과 함께 총 30억 900만 원의 과징금을 부과하고, 담합을 주도한 2개 법인(D사, E사)을 검찰에 고발하기로 결정하였습니다.

합계: 과징금 총 30억 900만 원 (3,009백만 원, 최종 금액은 일부 조정 가능)

5. 이번 조치의 핵심 시사점

시사점 ① 가격담합과 입찰담합의 연계 가능성

이번 사안은 6개 사업자가 이미 인쇄용지 전제품에 대한 가격담합을 하고 있던 상황에서, 그 연장선상으로 개별 발주기관의 입찰에서도 담합을 실행한 사례입니다. 업계 전반의 가격담합이 존재하는 시장에서는 개별 입찰에서도 낙찰예정자·들러리 합의로 이어질 위험이 매우 크므로, 이미 가격 관련 담합 조사를 받은 이력이 있는 기업이라면 관련 입찰 참여 이력 전반을 스스로 재점검할 필요가 있습니다.

시사점 ② 비정상적으로 높은 낙찰률은 담합의 유력한 정황

공정위는 담합기간 평균 낙찰률(약 96.2%)이 비담합기간 평균 낙찰률(87.6%)을 크게 상회한다는 점을 담합 입증의 핵심 근거로 활용하였습니다. 특정 발주처와의 거래에서 낙찰률이 지속적으로 매우 높게 유지되는 경우, 이는 담합 정황으로 평가되어 조사의 단초가 될 수 있음을 유의해야 합니다.

시사점 ③ 담합 가담 정도와 관계없이 참여 사업자 전원 제재

일부 사업자는 시장 진입·퇴출 시점에 따라 일부 입찰에만 합의에 참여하였음에도(A사는 6차 입찰에만, F사는 5차 입찰부터 불참), 참여한 입찰 건에 대해서는 예외 없이 제재 대상이 되었습니다. 담합 가담 기간이 짧거나 일부 건에만 관여했다고 하여 책임에서 자유로울 수 없다는 점이 이번 사안에서도 재확인되었습니다.

시사점 ④ 담합 주도 법인에 대한 검찰 고발 병행

공정위는 이번 사안에서 6개 사업자 모두에게 과징금을 부과하는 데 그치지 않고, 담합을 주도한 것으로 판단된 2개 법인은 검찰에 고발하였습니다. 입찰담합은 시정명령·과징금에 그치지 않고 형사처벌로 이어질 수 있는 중대한 위반행위라는 점을 다시 한번 보여주는 사례입니다.

6. 담합조사 대상 기업 담당자가 자주 묻는 질문 (FAQ)

Q1. 우리 회사는 일부 입찰에만 참여했는데도 제재를 받을 수 있나요?

예, 가능합니다. 이번 사안에서도 일부 사업자는 시장 진입·퇴출 시점에 따라 6건 중 1건에만 합의에 참여하였음에도 해당 건에 대해 과징금이 부과되었습니다. 참여한 입찰 건이 있다면 그 건에 대한 책임은 원칙적으로 인정됩니다.

Q2. 들러리로만 참여하고 실제 낙찰받지 못했는데도 담합에 해당하나요?

예, 해당합니다. 들러리 참여 자체가 담합 실행 행위의 일부로 평가되며, 실제 낙찰 여부와 무관하게 사전 합의에 가담하여 경쟁을 제한한 사실이 인정되면 제재 대상이 됩니다.

Q3. 낙찰예정자였는데 발주기관 사정(입찰참가자격제한 등)으로 낙찰받지 못했다면 책임이 없나요?

아닙니다. 낙찰예정자로 합의하였다는 사실 자체가 담합행위이므로, 실제 낙찰 여부와 무관하게 책임을 질 수 있습니다. 이번 사안에서도 낙찰예정자가 자격제한·서류 미비 등으로 탈락한 경우가 있었으나, 해당 합의 자체는 담합으로 인정되었습니다.

Q4. 검찰 고발 대상은 어떻게 결정되나요?

공정위는 담합을 주도한 정도, 시장점유율, 관여 기간 등을 종합적으로 고려하여 고발 대상 법인을 결정합니다. 공정위 예규인 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등의 위반행위의 고발에 관한 공정거래위원회의 지침’에 따라 점수를 산정하고, 일정 점수를 초과하면 원칙적으로 고발 대상이 되는데, 이번 사안에서도 시장점유율이 높고 담합을 주도한 것으로 판단된 법인이 고발 대상이 되었습니다. 고발이 의결되면 형사수사로 이어져 별도의 형사처벌 리스크가 발생하므로, 조사 초기 단계부터 법인과 임직원 개인의 리스크를 구분하여 대응할 필요가 있습니다.

7. 법무법인 청출의 입찰담합·공정거래 조사 대응 및 자문

법무법인 청출은 공정거래법, 하도급법, 가맹사업법 등 공정위 소관 법령 전반에서 공정거래위원회를 대리하여 처분의 적법성을 법원에서 인정받은 경험과, 다수의 기업을 대리하여 공정거래위원회 조사·심의·소송에 대응한 경험을 모두 보유한 공정거래·담합 전문 변호사들로 구성된 법무법인입니다. 특히 입찰담합·가격담합·부당공동행위 분야에서 아래 서비스를 통해 기업의 리스크를 관리하고 있습니다.

• 입찰담합·가격담합 자기점검(Self-Audit) 및 사내 컴플라이언스 매뉴얼 수립

• 공정거래위원회 현장조사 대응 및 조사 개시부터 심의·의결까지 전 단계 대리

• 시정명령·과징금·고발 등 처분 취소소송 대리

• 검찰 고발 이후 형사절차(수사·기소) 대응 및 법인·임직원 리스크 분리 대응

• 제지·인쇄·건설 등 과점 시장 업종 대상 입찰 담당 임직원 사내 교육

이번 인쇄용지 입찰담합 사건은 업계 전반의 가격담합이 개별 입찰 단계의 담합으로까지 이어질 수 있음을 보여주는 사례이며, 과점적 시장 구조를 가진 업종일수록 유사한 리스크에 노출되기 쉽습니다. 입찰 참여 이력에 대한 자기점검, 조사 통지 대응, 리니언시 검토, 검찰 고발 이후 형사 리스크 관리 등이 필요하신 기업 담당자께서는 법무법인 청출로 편하게 문의해 주시기 바랍니다.