[국가계약, 공공계약, 조달 변호사] 상대방에게 지위와 이익을 주는 공공기관의 행위는 처분인지?(품질경엉체제 인증 및 취소, 연구개발확인서 발급행위 등)

안녕하세요, 법무법인 청출 박종한 변호사입니다.

공기관이 계약상대방에게 하는 행위 중, 관계 법령에 따라 상대방이 일정한 지위와 이익이 부여되는 경우가 있습니다. 예를 들어 방위사업청이 상대방에게 품질경영체제인증을 할 경우 상대방은 원가계산 시점에 평가점수 합계에 10점을 가산하여 받게 되어 결과적으로 이윤을 1% 가산하여 받게 되고, 연구개발확인서를 발급할 경우 해당 품목의 양산과 관련하여 경쟁입찰에 부치지 않고 수의계약의 방식으로 국방조달계약을 체결할 수 있는 지위가 인정됩니다.

위와 같은 공공기관의 행위가 공권력행사인 처분에 해당하는지 여부에 따라 계약상대방이 이를 다툴 수 있는지가 달라지므로, 그 행위의 법적 성격을 살펴볼 필요가 있습니다.

[Question]

공공기관의 행위에 따라 상대방이 지위와 법적 이익을 얻게 될 경우, 그 행위의 법적 성격(품질경엉체제 인증 및 취소, 연구개발확인서 발급행위 등)

[Answer]

행정소송의 대상이 되는 행정처분은, “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말하며, 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하게 됩니다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).

만약 공공기관의 행위에 따라 상대방이 지위와 법적 이익을 얻게 될 경우, 그 행위의 법적 성격은 공권력의 행사인 처분이라 할 것입니다.

방위사업청이 국방부령으로 정하는 품질경영체제인증기준에 따라 군수품의 품질을 보장할 수 있는 품질경영체제를 구축한 경우로 인정되는 업체는 품질경영체제인증을 받게 됩니다.

이러한 품질경영인증을 받은 업체는, 방위사업법 제46조 제3항, 방위산업에 관한 계약사무 처리규칙 제4조 제2항의 위임에 따른 방산원가대상물자의 원가계산에 관한 규칙 제19조, 제26조, 방산원가 대상물자의 원가계산에 관한 시행세칙 제26조, 제32조의 3, 회계처리 및 구분회계기준에 관한 훈령 제35조에 따라, 정부가 방산물자 등의 조달에 관한 계약을 체결하는 때에 계약상대방과 계약금액을 협의하기 위한 사전절차로서 결정하여야 하는 예정가격에 관하여, 원가 구성요소의 비목 중 하나인 ‘이윤’을 결정하는 과정에서 경영노력평가 점수를 인정받게 됩니다. 즉 원가계산 시점에 평가점수 합계에 10점을 가산하여 받게 되어 결과적으로 이윤을 결정할 때 1%를 가산하여 받을 수 있습니다.

이처럼 품질경영체제인증을 받을 경우 관계 법령에 따라 일정한 지위와 이익을 얻으며, 이러한 지위와 이익은 방위사업법 관련 법령, 인증업무 규정 등에 의한 것으로 상대방에게 실체적 권리관계와 밀접하게 관련된 구체적인 법률상 이익입니다. 또한 품질경영체제인증으로 인하여 변동되는 지위나 이익, 즉 국내 연구개발 사업, 일반경쟁입찰 적격심사 등에서 우대점수나 가점을 받을 수 있는 이익이나 정부품질보증활동의 일부를 생략할 수 있는 지위는 일반적인 방산물자 조달계약의 체결이나 이행에서 갖는 특별한 법적 지위입니다.

따라서 품질경영체제인증은 공공기관이 관련 법령에 따라 대상 업체가 그 인증의 요건을 갖추었는지에 관한 구체적 사실에 대한 법집행으로서 법규에 의한 권리의 설정을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하는 공권력의 행사인 처분에 해당합니다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2021두31122 판결, 서울고등법원 2020. 12. 4. 선고 2019누49894 판결 참조). 따라서 위 품질경영체제인증과 인증의 취소에 대하여 분쟁이 발생하는 경우 행정소송으로 이를 다투어야 합니다.

방위사업청 등 사업관리기관이 연구개발확인서를 발급할 경우, 이는 개발업체가 ‘업체투자연구개발’ 방식 또는 ‘정부·업체공동투자연구개발’ 방식으로 전력지원체계 연구개발사업을 성공적으로 수행하여 군사용 적합판정을 받고 국방규격이 제·개정된 경우에 사업관리기관이 개발업체에게 해당 품목의 양산과 관련하여 경쟁입찰에 부치지 않고 수의계약의 방식으로 국방조달계약을 체결할 수 있는 지위(경쟁입찰의 예외사유)가 있음을 인정해 주는 ‘확인적 행정행위’로서 공권력의 행사인 ‘처분’에 해당하고, 연구개발확인서 발급 거부는 신청에 따른 처분 발급을 거부하는 ‘거부처분’에 해당합니다.

비록 개발업체가 전력지원체계 연구개발사업을 성공적으로 수행하였다고 하더라도 언제나 해당 품목에 관하여 수의계약 체결을 요구할 권리가 있는 것은 아니지만, 사업관리기관에 의한 연구개발확인서 발급 여부 결정은 수의계약 체결 여부를 결정하기 전에 행해지는 별개의 확인적 행정행위이므로, 개발업체가 국방전력발전업무훈령 제113조의5 제1항에서 정한 발급 요건을 충족한다면 연구개발확인서를 발급하여야 하며, 관련 국방예산을 배정받지 못했다거나 또는 해당 품목이 군수품 양산 우선순위에서 밀려 곧바로 수의계약을 체결하지는 않을 예정이라는 이유만으로 연구개발확인서 발급조차 거부하여서는 안됩니다(대법원 2020. 1. 16. 선고 2019다264700 판결 참조). 즉 사업관리기관에 의한 연구개발확인서 발급 여부 결정은 수의계약 체결 여부를 결정하기 전에 행해지는 별개의 확인적 행정행위이고, 그 발급요건을 충족하면 사업관리기관은 향후 수의계약을 체결할 것인지 여부를 따지기 이전에 연구개발확인서를 발급하여야 할 의무가 있습니다.

이와 같이 공기업이 자신의 지침에 따라 한 공급자등록취소 및 거래제한조치가 행정처분에 해당하는지 여부와 그 적법성의 기준에 대하여 간략히 살펴보았습니다. 국가계약 및 공공조달과 관련한 분쟁의 경우 관계법령이 매우 복잡할 뿐만 아니라 잦은 개정이 있기 때문에 이에 대한 숙지와 경험이 필요하며, 법원의 판결뿐만이 아닌 행정청의 유권해석 및 처분사례에 대하여도 잘 알고 있어야 합니다. 따라서 반드시 국가계약법령에 대한 전문성과 각종 국가계약 및 조달에 대한 분쟁해결 경험을 지닌 변호사의 조력을 받으시기를 권장드립니다.

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