안녕하세요, 법무법인 청출 박종한 변호사입니다.

이번 회에서는 조합 총회에서 의결된 사업시행계획안·관리처분계획안에 하자가 있는 경우, 인가·고시 전후에 어떤 소송 방법으로 그 효력을 다투어야 하는지에 관한 대법원의 확립된 태도를 살펴보겠습니다.

[Question]

사업시행계획·관리처분계획에 관한 총회결의에 하자가 있을 때 민사소송으로 결의 무효확인을 구할 수 있는지, 인가·고시 후에는 어떤 소송을 제기하여야 하는지

[Answer]

가. 총회결의의 법적 지위 — 행정처분에 이르는 절차적 요건

정비사업조합은 「도시 및 주거환경정비법」(이하 "도시정비법")상 행정주체의 지위를 가지며, 조합이 수립하는 관리처분계획은 조합원의 재산상 권리·의무에 직접 영향을 미치는 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당합니다.

대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결은 "도시 및 주거환경정비법상 행정주체인 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 행정소송법상의 당사자소송에 해당한다"고 판시하였습니다.

따라서 인가·고시 전 총회결의의 효력을 다투는 소는 민사소송이 아니라 당사자소송으로서 행정법원의 전속관할에 속하고, 민사법원에 제기된 경우 관할법원인 행정법원으로 이송됩니다.

나. 인가·고시 후에는 항고소송만 가능

관리처분계획이 인가·고시된 후에는 총회결의 부분만을 따로 떼어 무효확인을 구할 수 없고, 행정처분인 관리처분계획 자체의 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송에 의하여야 합니다.

위 전원합의체 판결은 "관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다"고 판시하였습니다.

사업시행계획에 관하여도 같은 법리가 적용됩니다. 대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정은 "이미 관할 구청장의 인가 등에 의해 확정된 이 사건 사업시행계획에 관한 이 사건 총회결의의 효력을 다투기 위해서는 사업시행계획의 취소나 무효확인을 구하는 항고소송만이 가능하다"고 판시하면서, 그 효력이나 집행의 정지는 민사소송법상 가처분이 아니라 행정소송법상 집행정지신청의 방법으로만 가능하다고 판단하였습니다.

다. 변경인가 후 종전 총회결의를 다투는 경우

당초 총회결의 후 새로운 결의를 거쳐 사업시행계획·관리처분계획이 변경되어 인가를 받은 경우에도, 종전 결의만을 다투는 확인의 소는 원칙적으로 허용되지 않고 변경된 계획에 대한 항고소송에 의하여야 합니다.

대법원 2016. 10. 13. 선고 2012두24481 판결은 "당초 주택재개발정비사업조합의 조합원 총회에서 사업시행계획안 및 관리처분계획안에 대하여 결의를 한 후에 다시 조합원 총회에서 새로운 결의를 거쳐 사업시행계획 및 관리처분계획을 변경하여 관할 행정청의 인가를 받은 경우에도, 행정처분인 변경된 사업시행계획 및 관리처분계획에 대하여 항고소송의 방법으로 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 당초의 조합원 총회의 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니하며, 또한 설령 변경 전의 사업시행계획안 및 관리처분계획안에 대한 종전 결의에 하자가 있다 하더라도, 종전 결의의 무효확인을 구하는 것은 특별한 사정이 없는 한 과거의 법률관계 내지 권리관계의 확인을 구하는 것에 불과하여 권리보호요건으로서 확인의 이익이 없다"고 판시하였습니다.

여기서 "특별한 사정"에 관하여 대법원 2010. 10. 28. 선고 2009다63694 판결은 종전 결의 후 다시 개최된 총회에서 종전 결의를 그대로 인준하거나 재차 같은 결의를 한 사안에서 "다시 개최된 위 주민총회의 결의가 하자로 인하여 무효라고 인정되는 등의 특별한 사정이 없는 한 종전 해임결의의 무효확인을 구하는 것은 과거의 법률관계 내지 권리관계의 확인을 구하는 것에 불과하여 권리보호의 요건을 결여한 것이다"라고 판시하여, 후속 결의 자체가 무효인 경우를 그 예로 들고 있습니다.

나아가 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011두30199 판결은 "사업시행계획의 경우 그 인가처분의 유효를 전제로 분양공고 및 분양신청 절차, 분양신청을 하지 아니한 조합원에 대한 수용절차, 관리처분계획의 수립 및 그에 대한 인가 등 후속 행위가 있었다면, 당초 사업시행계획이 무효로 확인되거나 취소될 경우 그것이 유효하게 존재하는 것을 전제로 이루어진 위와 같은 일련의 후속 행위 역시 소급하여 효력을 상실하게 되므로, 당초 사업시행계획을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획이 수립되어 시장·군수로부터 인가를 받았다는 사정만으로 일률적으로 당초 사업시행계획의 무효확인을 구할 소의 이익이 소멸된다고 볼 수는 없고, 위와 같은 후속 행위로 토지 등 소유자의 권리·의무에 영향을 미칠 정도의 공법상의 법률관계를 형성시키는 외관이 만들어졌는지 또는 존속되고 있는지 등을 개별적으로 따져 보아야 할 것이다"라고 판시하였습니다. 따라서 종전 계획에 터 잡은 분양신청·수용·관리처분계획 등 후속 절차가 남아 있는 경우에는 변경인가가 있더라도 종전 계획의 효력을 다툴 이익이 소멸하지 않을 수 있습니다.

위 판례들이 인용한 구 도시정비법 제48조(관리처분계획의 인가)와 제28조(사업시행인가)는 현행 도시정비법 제74조와 제50조에 대응하므로, 소 제기 전에 인가·고시 여부와 변경인가의 존부를 확인하여 당사자소송과 항고소송 중 적법한 소송 형태를 선택하여야 합니다.

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