안녕하세요, 법무법인 청출 박종한 변호사입니다.

「도시 및 주거환경정비법」(이하 "도시정비법")에 따른 정비사업에 있어 조합설립추진위원회의 구성·승인과 조합설립에 관한 실무상 주요 법적 쟁점을 살펴보겠습니다.

[Question] 정비구역 지정 이후 추진위원회 구성 및 조합설립인가는 어떠한 절차에 따라 이루어지며, 실무상 주요 쟁점은 무엇인지

[Answer]

가. 정비사업 조합 설립의 기본 구조

도시정비법 제25조는 시장·군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여 시행하도록 규정하고 있고, 도시정비법 제35조는 그 조합의 설립인가에 관한 동의요건을 별도로 규정하고 있습니다. 즉 재개발·재건축 정비사업은 원칙적으로 토지등소유자들이 조합설립추진위원회를 구성한 뒤 조합설립인가를 받아 성립한 조합을 시행주체로 하는 것이며, 조합 방식에 의한 정비사업이 실무상 가장 널리 활용되고 있습니다.

나. 조합설립추진위원회의 구성 및 승인

도시정비법 제31조 제1항에 따르면, 조합을 설립하려는 경우에는 추진위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원 및 운영규정에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장·군수등의 승인을 받아야 합니다. 나아가 2024. 12. 3. 개정된 현행 도시정비법 제31조 제2항은 추진위원회 구성의 대상 지역을 종전보다 확대하여, ① 정비구역으로 지정·고시된 지역뿐만 아니라 ② 기본계획을 수립하지 아니한 지역, 정비예정구역이 설정된 지역, 정비계획의 입안 요청·제안에 따라 입안이 결정된 지역, 정비계획 입안을 위해 주민에게 공람한 지역까지도 추진위원회 구성이 가능하도록 규정하고 있으므로, 실무상 정비구역 지정·고시 이전 단계에서 추진위원회를 구성할 수 있는 경로가 넓어진 점에 유의할 필요가 있습니다.

한편 종전 대법원 판례로서 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결은 "주택재개발사업 등 도시 및 주거환경정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 토지등소유자의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 토지등소유자의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다"고 판시하여 정비구역 지정·고시 없이 이루어진 추진위원회 설립승인은 무효라고 판단한 바 있습니다. 현행 도시정비법에 따르면 정비구역의 지정 및 고시 또는 도시정비법 제31조 제2항의 요건에 해당하여야만 추진위원회 설립 승인이 가능하다고 볼 것입니다.

다. 추진위원회의 기능

도시정비법 제32조는 추진위원회의 업무로 정비사업전문관리업자의 선정·변경, 설계자의 선정·변경, 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, 조합설립인가를 받기 위한 준비업무 등을 규정하고 있습니다. 또한 도시정비법 제34조 제3항에 따라 조합이 설립된 경우 추진위원회가 수행한 업무는 조합총회에 보고되고, 그 업무와 관련된 권리와 의무는 조합에 포괄승계되므로, 추진위원회 단계에서의 계약·비용집행 등이 후속 조합의 재정 상태에 직접적인 영향을 미치게 됩니다.

라. 추진위원회 구성에 동의하지 않은 토지소유자가 이를 다투는 방법

대법원 2007. 1. 25. 선고 2006두12289 판결은 하나의 정비구역 안에서 복수의 추진위원회 승인이 허용되지 아니하는 점, 추진위원회가 조합을 설립할 경우 그 업무 관련 권리·의무가 조합에 포괄승계되는 점 등을 근거로, "조합설립추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지등소유자도 조합설립추진위원회 설립승인처분에 대하여 같은 법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하므로 그 설립승인처분의 취소소송을 제기할 원고적격이 있다"고 판단하였습니다. 즉 정비구역 내 토지등소유자는 추진위원회 구성에 동의하지 아니하였더라도 그 승인처분을 다툴 수 있습니다.

마. 추진위원회 설립승인 취소(무효)소송 중 조합이 설립된 경우

추진위원회 구성승인처분과 조합설립인가처분은 그 목적과 성격이 다른 별개의 처분이므로, 추진위원회 승인처분을 다투는 소송이 이어지는 도중에 조합설립인가처분이 이루어지거나, 반대로 조합설립인가처분이 이루어진 이후에 추진위원회 승인처분에 존재하는 하자를 근거로 조합설립인가처분의 효력을 다투는 경우 그 소송의 유효성이 문제됩니다.

먼저 대법원 2013. 6. 13. 선고 2010두10488, 10495 판결은 추진위원회 구성승인처분을 다투는 소송이 계속되던 중 조합설립인가처분이 이루어진 경우, 추진위원회 구성승인처분에 대하여 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익은 인정되지 아니하고 직접 조합설립인가처분을 다투어야 한다는 취지로 판단하였습니다.

또한 대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두8291 판결은 "추진위원회의 권한은 조합 설립을 추진하기 위한 업무를 수행하는 데 그치므로 일단 조합설립인가처분을 받아 추진위원회의 업무와 관련된 권리와 의무가 조합에 포괄적으로 승계되면, 추진위원회는 그 목적을 달성하여 소멸한다"고 하면서, "구 도시정비법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 주택재개발조합이 성립한 이상, 이미 소멸한 추진위원회구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없다"고 판시하였습니다. 다만 예외적으로 그 위법사유가 "도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위원회로 하여금 조합설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이르는 경우"에 한하여 조합설립인가 신청행위가 위법·무효로 되어 그에 기초한 조합설립인가처분의 효력을 다툴 수 있다고 판단하였습니다.

한편, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두17473 판결은 조합설립인가처분을 받아 조합이 법인으로 성립된 후 위 조합설립인가처분이 법원의 판결에 의하여 취소된 경우에는, "추진위원회가 지위를 회복하여 다시 조합설립인가신청을 하는 등 조합설립추진 업무를 계속 수행할 수 있다"고 판단하여, 조합설립인가처분의 취소로 소급하여 조합이 소멸하는 경우 추진위원회가 자동적으로 부활한다는 점을 명확히 하였습니다.

바. 조합설립인가처분의 법적 성질 — 설권적 처분

대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결은 조합설립인가처분의 법적 성질에 관하여, "행정청이 도시 및 주거환경정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시 및 주거환경정비법상 주택재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다"고 판시하였습니다.

위 판결의 결과 조합설립결의에 하자가 있다 하더라도 조합설립결의 부분만을 따로 떼어내어 무효확인의 소를 제기할 것은 아니고, 직접 조합설립인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 방법에 의하여야 합니다.

사. 정비구역 내 다수의 주택단지가 존재하는 경우

현행 도시정비법 제35조 제3항(2024. 12. 3. 및 2025. 1. 31. 개정)은 재건축사업의 조합설립인가 동의요건으로 "주택단지의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지의 전체 구분소유자의 100분의 70 이상 및 토지면적의 100분의 70 이상의 토지소유자의 동의"를 요구하고 있는데(과거 "4분의 3 이상" 요건에서 현행 "100분의 70 이상"으로 완화됨), 정비구역 내에 복수의 주택단지가 존재하는 경우 위 동의요건을 각 주택단지별로 판단할 것인지, 정비구역 전체를 일괄하여 판단할 것인지가 문제됩니다.

서울고등법원 2019. 7. 9. 선고 2018누69525 판결(대법원 2019. 11. 15.자 2019두48943 심리불속행 판결로 확정)은 위 쟁점에 관하여 위 판결 당시의 구 도시정비법 제16조 제2항(현행 도시정비법 제35조 제2항·제3항에 대응)의 해석에 관하여, 도시정비법 관련 규정의 내용과 개정 전후 취지에 비추어 주택단지의 전체 구분소유자 및 토지소유자는 개별 주택단지별로 판단할 것이 아니라 일정한 정비구역 안에 존재하는 주택단지들 전체를 일괄하여 그 모든 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 토지소유자를 의미하는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 판단하였습니다.

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