안녕하세요, 법무법인 청출 박종한 변호사입니다.

「도시 및 주거환경정비법」(이하 "도시정비법")에 기초한 정비사업의 첫 단계에 해당하는 절차인 정비기본계획의 수립과 정비구역의 지정에 관한 실무상 주요 법적 쟁점을 살펴보겠습니다.

[Question] 정비기본계획과 정비계획·정비구역 지정은 각각 어떠한 법적 성질을 가지며, 항고소송의 대상이 되는지

[Answer]

가. 정비기본계획의 법적 성질 — 비구속적 행정계획

정비기본계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상의 도시·군기본계획의 하위 계획이자, 정비계획의 상위 계획으로서의 지위를 가집니다. 판례는 도시기본계획의 법적 성질에 관하여 이를 "행정기관 내부의 지침에 불과하여 일반 국민에 대한 직접적인 구속력이 없는 비구속적 행정계획"으로 파악하여 왔고, 이러한 법리는 정비기본계획에도 동일하게 적용됩니다.

대법원 2002. 10. 11. 선고 2000두8226 판결은 "도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 그 계획에는 토지이용계획, 환경계획, 공원녹지계획 등 장래의 도시개발의 일반적인 방향이 제시되지만, 그 계획은 도시계획입안의 지침이 되는 것에 불과하여 일반 국민에 대한 직접적인 구속력은 없는 것"이라고 판시함으로써, 도시기본계획이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니한다는 입장을 명확히 하였습니다. 실무상 정비기본계획 자체를 대상으로 한 취소소송은 원칙적으로 대상적격이 부정되므로, 개별 토지소유자로서는 후속 단계인 정비계획·정비구역지정처분에 대한 항고소송을 통하여 다투는 것이 통상적입니다.

나. 정비계획 및 정비구역 지정의 법적 성질과 효과

반면, 정비계획 및 정비구역 지정은 정비사업의 시행을 위한 구체적인 시행계획으로서 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 구속적 행정처분에 해당하여 항고소송(취소소송)의 대상이 됩니다. 현행 도시정비법 제17조 제1항에 따르면 정비구역 지정·고시가 있는 경우 해당 정비구역 및 정비계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 같은 법 제50조에 따른 지구단위계획으로 결정·고시된 것으로 의제되는 효과가 발생합니다.

정비구역 지정의 효과로서 실무상 특히 중요한 점은, 정비구역 지정 이후로는 해당 구역 내에서 건축물의 건축·용도변경, 공작물의 설치, 토지의 분할·형질변경 등 개발행위가 제한되고, 사업구역과 토지등소유자가 확정되어 조합설립추진위원회의 구성 승인 신청이 가능해진다는 점입니다. 따라서 정비계획·정비구역 지정을 다투고자 하는 이해관계인은 지정고시일로부터 90일의 항고소송 제소기간 내에 취소소송을 제기하여야 합니다.

다. 구 주택건설촉진법상 아파트지구개발기본계획의 취급

한편, 도시정비법 제정 전 구 「주택건설촉진법」 제20조에 근거하여 수립되었던 "아파트지구개발기본계획"과 관련하여, 구 도시정비법 부칙 제5조 제3항은 구 주택건설촉진법에 의하여 수립된 아파트지구개발기본계획과 지구단위계획은 이 법에 의하여 수립된 정비계획으로 본다는 취지의 경과조치를 두고 있습니다.

대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두5572 판결은 위 부칙 경과조치와 관련하여, 구 도시정비법이 조합의 사업구역과 정비구역의 일치를 요구하는 것과는 달리 조합 설립의 근거가 되었던 구 아파트지구개발기본계획에 따라 아파트지구 내의 일부 토지를 대상으로 한 사업시행 및 조합설립이 허용될 수 있음을 전제로 하여, 그와 같이 성립한 조합의 후속 조합설립변경인가처분의 효력 등에 관하여 판단한 바 있습니다. 결국 구 주택건설촉진법 시절의 절차를 거쳐 성립된 사업의 경우에는 현행 도시정비법의 요건을 그대로 적용하기보다는 구법상 절차와 경과규정을 함께 검토하여야 합니다.

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